Una de las críticas más comunes a la joven democracia mexicana tiene que ver con su propensión a la parálisis o el inmovilismo. La ausencia de una mayoría leal al presidente, se dice, inhibe la necesaria cooperación entre poderes para la formulación óptima de políticas públicas. La dispersión del poder obliga a la negociación política y el resultado son políticas incoherentes. Lo que una democracia necesita, de acuerdo con esta visión, es habilitar a los actores políticos para introducir cambios que respondan a un diseño comprensivo. Ello es así porque las políticas públicas exitosas se basan en cambios integrales, que a su vez requieren una buena dosis de concentración del poder.

A pesar de lo atractivo que parece el argumento, resulta difícil aceptar ambas premisas. Si los cambios integrales son la clave para las políticas públicas exitosas, ¿qué explica el fracaso de los experimentos de ingeniería social, incluida la colectivización de la agricultura en la antigua Unión Soviética? Este es el caso más claro de supresión de la política, en aras de la racionalidad y la coherencia.

No debe olvidarse que todo cambio en políticas públicas es en cierta forma un “experimento”. Entre las intenciones de los diseñadores y los resultados buscados, media la incertidumbre. Los cambios de políticas públicas tienen efectos no anticipados, que pueden ser sumamente costosos e incluso producir resultados contrarios a los previstos.

Por lo que se refiere a la centralización del poder, sería ingenuo asumir que los formuladores de políticas públicas son seres altruistas que sólo buscan la realización del interés general. La experiencia histórica también enseña que los políticos y los burócratas persiguen sus respectivos intereses. Por ello, los controles externos son necesarios.

A la luz de estas deficiencias en el argumento a favor de los cambios integrales, los mecanismos de frenos y contrapesos tienen claramente sus méritos. El principal efecto de la dispersión de las fuentes de poder es la moderación de los cambios. Al multiplicar los intereses representados y el número de puntos de veto en la toma de decisiones, el radicalismo se vuelve sumamente impráctico.

Dado que ningún actor puede imponer sus preferencias, el cambio en las políticas públicas tiene que ser producto de un proceso de negociación caracterizado por tres aspectos. En primer lugar, involucra “ajustes mutuos”, es decir, los acuerdos entre una multiplicidad de actores con diferente información y visiones con respecto al interés general. En segundo lugar, los participantes se concentran en alternativas que difieren sólo de forma marginal de las políticas existentes. En tercer lugar, el resultado del proceso es el cambio incremental. Este tipo de cambios frecuentemente carecen de coherencia, pues son producto de la negociación. Al mismo tiempo, es a través de estos cambios marginales como ocurren las grandes transformaciones.

El incrementalismo tiene sus costos: la lentitud y la incoherencia de los cambios. Pero sus ventajas son mayores. En primer lugar, permite lidiar mejor con los límites de la racionalidad en el diseño de políticas públicas y la dispersión de la información relevante en la sociedad. En segundo lugar, presupone el establecimiento de límites al poder, que previenen su abuso, y obliga a tomar en cuenta la diversidad de intereses afectados. Los controles y contrapesos al poder contribuyen a lo que se conoce como la “rendición horizontal de cuentas”. El conflicto ente los actores políticos que tanto preocupa a los partidarios de las decisiones rápidas y las relaciones armónicas entre los poderes tiene el mismo papel en la política que la competencia en los mercados. Conduce a los actores políticos a vigilarse a sí mismos, pues están interesados en divulgar a la opinión pública los fallos de sus adversarios.

En México, la dispersión del poder ha establecido un equilibrio que previene que el presidente y su partido introduzcan cambios de forma unilateral. Desde 1997 existe la garantía de que la adopción de nuevas políticas presupone un consenso que incluye a parte sustancial de la oposición. Resulta más razonable esperar que este esquema de distribución del poder incremente el apoyo a las instituciones democráticas que otro en el cual se concentra el poder en el partido del presidente y se excluye a los de oposición.

El efecto moderador sobre los cambios en las políticas públicas tampoco parece constituir una amenaza para la democracia. De hecho, los mecanismos de frenos y contrapesos activados por el multipartidismo han establecido una pauta de aproximación incremental a la solución de problemas de política pública lo que, aunque a corto plazo genera incertidumbre e inmovilismo, a largo plazo disminuye el riesgo de costosos fracasos asociados al abuso del poder, los efectos no anticipados del cambio y la información insuficiente.

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Benito Nacif