Toda propuesta de cambio legislativo debe basarse en un diagnóstico del problema. Finalmente, las reformas son soluciones o respuestas que buscan modificar una situación dada, con el fin de reducir ciertas consecuencias indeseables que de ella resultan.

Sólo hay algo quizá más riesgoso que no tener un diagnóstico: hacer una lectura equivocada del problema. Cuando se tiene un mal diagnóstico se corre el riesgo de prescribir un remedio que resulte peor que la enfermedad.

En el caso de la reforma del Congreso, el riesgo de partir de un diagnóstico equivocado es real. Existe una opinión tan difundida como equivocada de que el problema que enfrenta el Congreso es su “baja productividad”. De acuerdo con esta visión, una reforma debería orientarse a abatir el “rezago legislativo”.

Es un hecho que se presentan muchas iniciativas, se dictaminan pocas y se aprueban menos aún. Sin embargo, no queda claro por qué esto es un problema, pues resulta peligroso asumir que, entre más leyes se aprueben, mejor funciona el Congreso. Tampoco queda claro que la sociedad estaría mejor servida si obligamos a los legisladores a dictaminar todas las iniciativas que lleguen, independientemente de su relevancia.

Alguien tiene que separar el trigo de la paja y para ello existen las comisiones. Son órganos de estudio y análisis, a los cuales se les delega el trabajo preparatorio en el proceso legislativo. Ocurre así porque el pleno no tiene la capacidad de evaluar detenidamente las iniciativas que se presentan.

El verdadero problema no está en la cantidad, ya sea de iniciativas dictaminadas o aprobadas, sino en la calidad del trabajo legislativo. ¿Cómo hacer que los cambios legislativos den lugar a políticas públicas exitosas que se traduzcan en verdaderas mejorías para la sociedad?

Sabemos que no bastan las intenciones de los legisladores. Cometemos un error cuando juzgamos las leyes por los nobles propósitos de quienes las hicieron. Las leyes se juzgan por sus consecuencias. Por ello, necesitamos un proceso legislativo cuidadoso, que parta de un diagnóstico preciso de los problemas, valore las distintas alternativas para hacerles frente e introduzca mecanismos de control con el fin de evaluar los resultados.

Si el reto es la calidad del trabajo legislativo, me parece que las reformas al Congreso deben dirigirse a proteger y fortalecer a las instituciones encargadas del análisis y el estudio de las iniciativas: las comisiones legislativas. Es importante revisar su constitución interna, sus atribuciones, su número y su relación con el pleno.

Un diagnóstico rápido del sistema de comisiones permanentes permite identificar al menos tres problemas que pueden atacarse sin necesidad de modificar la Constitución. En primer lugar, existen demasiadas comisiones. Su alto número dispersa o atomiza los recursos que las cámaras pueden destinar a apoyarlas. Por otro lado, aumenta los costos de monitorear y controlar el trabajo en ellas.

En segundo lugar, los legisladores sirven en demasiadas al mismo tiempo. Los diputados, en promedio, tienen un lugar asegurado en tres comisiones, aunque no asistan a sus juntas; los senadores, en más. Con este esquema no es posible fomentar la especialización ni hacer que los legisladores se concentren en los asuntos de esos órganos.

Finalmente, el trabajo de las comisiones está bastante desprotegido. Las reglas bajo las cuales se discuten y votan sus dictámenes permiten la presentación de enmiendas y cambios de una forma prácticamente ilimitada una vez que llegan al pleno. La verdad es que el pleno no está preparado con el fin de legislar. Asimismo, los cambios de último minuto pueden echar abajo los acuerdos y el arduo trabajo de las comisiones.

A la luz de estos problemas, sería conveniente considerar cuatro posibles reformas destinadas a fortalecer el sistema de comisiones permanentes. En primer lugar, reducir el número de éstas, ya sea fusionando o desapareciendo las poco relevantes. No hay un número mágico, pero está claro que, entre menos sean, más recursos pueden recibir.

En segundo lugar, institucionalizar el trabajo de las comisiones siguiendo el ejemplo de las sesiones del pleno: un calendario de sesiones, reglas de quórum, órganos técnicos, etc. En tercer lugar, fomentar la especialización mediante límites más estrictos al número de ellas a las que un legislador puede pertenecer.

Finalmente, es necesario flexibilizar las reglas bajo las cuales se discuten y votan los dictámenes de las comisiones. En algunos casos —como el presupuesto—, se debe pensar en “reglas cerradas”, que limitan el debate y la votación “en lo general”. En otros, sí convendría permitir el ofrecimiento de enmiendas. Este nuevo sistema requeriría un comité de reglas encargado de definir el procedimiento para cada iniciativa.

En suma, cuando se habla del Congreso suele ponerse demasiada atención en lo que sucede en el pleno. Pero lo más importante ocurre o deja de ocurrir en las comisiones.

benitonacif@gmail.com

Benito Nacif