En 1997 se levantó por primera vez la Encuesta Nacional Electoral. Se trata de un estudio de opinión pública que se repite cada tres años con el propósito de explicar el comportamiento de los mexicanos en elecciones federales. Desde entonces, en el cuestionario que se aplica a una muestra de la población en edad de votar se introdujo la siguiente pregunta: “¿Podría decirme cuáles son las dos cámaras que forman el Congreso de la Unión?” El propósito no era aplicar un examen de educación cívica, sino medir lo que técnicamente se conoce como “sofisticación política”.

Los resultados en 1997 fueron un tanto sorpresivos. Tal como se esperaba, la respuesta espontánea con mayor frecuencia fue la Cámara de Diputados. Alrededor de siete de cada diez entrevistados la mencionó antes que nada. Sin embargo, la segunda respuesta con mayor frecuencia fue la Cámara de Comercio. El Senado aparecía en tercer lugar. Sólo una minoría políticamente sofisticada alrededor de 30% lo reconocía como parte del Poder Legislativo federal.

La figura del diputado siempre ha tenido mayor arraigo en la cultura popular. Para empezar, hay elecciones cada tres años, en lugar de los seis que dura un senador en el cargo. Asimismo, el número de diputaciones supera por mucho el de las senadurías. Pero la pluralidad en el interior de cada órgano también tiene un papel importante en su interacción con la opinión pública.

Con la adopción de los “diputados de partido”, una forma de representación proporcional que se introdujo por primera vez en 1964, la vida parlamentaria en la Cámara baja se reactivó. El debate regresó al pleno y aparecieron los primeros indicios de un trabajo legislativo independiente. Con el crecimiento de la oposición, facilitado por sucesivas reformas electorales entre 1964 y 1996, la Cámara de Diputados reafirmó su papel como el gran foro político nacional.

El Senado, que quedó al margen de las reformas, se convirtió paulatinamente en la “torre de marfil” de la política mexicana: un órgano monopartidista, escasamente representativo y aislado de las controversias que sacudían a la opinión pública nacional. No es extraño que en 1997 muchos mexicanos ignoraran por completo su existencia.

En el Senado, el debate en el pleno era una práctica parlamentaria en extinción. Asimismo, la presentación de iniciativas resultaba completamente ajena a la gran mayoría de sus miembros. La Cámara alta se encontraba totalmente subordinada al Poder Ejecutivo. En los hechos, su función se limitaba a aprobar las iniciativas del Presidente.

Las reformas para convertir al Senado en órgano más representativo se iniciaron en la década de 1990. Primero aparecieron las senadurías de primera minoría, una por cada estado. Después vinieron las curules de representación proporcional, 32 escaños electos en una circunscripción nacional (una medida controversial que rompió con la igualdad de senadores por estado). Como resultado, la oposición creció. Desde las elecciones de 2000, ningún partido ha sido capaz de ganar la mayoría.

Sin embargo, a partir de entonces, la Cámara alta ha experimentado una transformación asombrosa. Las iniciativas presentadas empezaron a crecer de forma exponencial. En la Legislatura pasada, el número de propuestas que en promedio presenta cada senador superó por primera vez a las de los diputados. Asimismo, el volumen de legislación aprobada ha establecido nuevas marcas históricas.

Al igual que la Cámara de Diputados, el Senado legisla más que nunca. Pero lo que llama poderosamente la atención son dos nuevos rasgos. La gran mayoría de la legislación que se aprueba proviene de los senadores. La contribución del Ejecutivo se ha vuelto cuantitativamente marginal. En segundo lugar, los principales legisladores son los partidos de oposición. La contribución del PRI y el PRD juntos supera a la del Presidente y su partido.

El cambio no sólo ha afectado el equilibrio con el Poder Ejecutivo. Hay también una nueva relación con la Cámara de Diputados. La visión del Senado como una cámara conservadora es hoy en día un anacronismo. Así lo confirman los datos recientemente publicados por Monitor Legislativo, el programa del CIDE, de seguimiento del Congreso.

Durante la primera mitad de la actual Legislatura, el número de minutas enviadas por el Senado (108) supera ligeramente a las de la Cámara de Diputados (106). Asimismo, el Senado ha sido más rápido y menos obstruccionista que su colegisladora. Supera a esa Cámara en número de minutas aprobadas (36 contra 21) y, en promedio, se tarda como la mitad del tiempo en atenderlas (60 contra 103 días). No sólo eso, mientras que los diputados han devuelto 19 minutas con correcciones, los senadores, sólo 12.

La Cámara alta ha dejado de ser el guardián de la estabilidad y se ha convertido en la principal promotora del cambio legislativo. Como lo demuestra la más reciente Encuesta Nacional Electoral, de 2006, también ha alcanzado a la Cámara de Diputados en reconocimiento entre los votantes. En suma, tenemos un nuevo Senado.

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Benito Nacif